摘要:原来的经营性建设用地范围过窄，只能小部分人受益，现在把闲置的宅基地、公益性建设用地包括进来，基本上就把全国70万村庄都包括进来了，人人都有机会成为农村土地改革的潜在受益者。

本报记者 赵琳琳报道

近日，中共中央、国务院对外发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)，其中关键性一条，响应了学界和民间的呼声，重新定义了农村经营性建设用地。

《意见》提出，建立集体经营性建设用地入市制度。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市;推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市;推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。

业内专家认为，允许农村闲置的宅基地和公益建设用地入市。这是关于农村土地改革最大的亮点，原来的经营性建设用地范围过窄，只能小部分人受益，现在把闲置的宅基地、公益性建设用地包括进来，基本上就把全国70万村庄都包括进来了，人人都有机会成为农村土地改革的潜在受益者。

农村与城市供地矛盾获缓解

一直以来，由于集体经营性建设用地在农村建设用地中的比重较小，集体经营性建设用地入市的改革被认为对增加土地供应，改善土地供应结构的帮助有限。农村闲置宅基地至少有集体经营性建设用地两倍以上的规模。

诸葛找房首席分析师陈雷在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，在目前我国一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地制度，对集体建设用地的各种流转方式进行了严格的限制，城市与农村的矛盾不断加深，农民的利益受到了不同程度的侵害。

“允许农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。一旦获得通过，未来，农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，将实行与国有土地同等入市、同责同权，突破了现有的二元土地制度，是建立城乡统一的建设用地市场重要步骤。”陈雷指出。

在《意见》中，对于政策力度最大的“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”这一条款，陈雷告诉记者，这首先可以缓解城市与农村的供地矛盾，增加农民收入，保障农民权益;其次，更多土地可以进入土地供应市场，直接出让的规定，也使得征地的成本和环节减少，有利于缓解供给矛盾。面粉决定面包的价格，低廉的土地成本以及供应量的增加也有助于抑制房价上涨态势，此类土地还有很大一部分是用于租赁住房建设，增加租赁住房供应，有利于抑制租金过快上涨。

第三对于房地产市场，目前还不会产生非常大的影响。意见里明确规定允许集体经营性建设用地入市，并不是集体的所有用地，集体经营性建设用地市场只占了10%左右，大部分还是宅基地，这些集体经营性建设用地入市之后有明确的用途管制，不会对商品房造成很大冲击;第四改变地方政府单一的通过土地财政增收的方式。政府不再是唯一的土地供给者，迫使政府考虑转型，多元化拓展其他财政增收的方式。

城里人不可购买宅基地

国家发改委方面，近日在解读《意见》时仍然强调，“城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”三大原则。

发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨指出，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。要以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，要真正让农民得到改革的红利。

根据有关方面的测算，2013年全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩。中国社科院农村所在《中国农村发展报告(2018)》中指出，农民空置的宅基地可以用于整治的有1亿亩左右。

不过，这并不意味着这1亿亩闲置宅基地都可以转化入市。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明指出，虽然此类政策开了口子，但由于要满足有偿退出、农民自愿的条件，还涉及村庄所处的规划要求和空间位置，决定了这些闲置宅基地能否转为集体经营性建设用地，以及转化的价值。所以，这一政策具体会对集体经营性建设用地入市规模造成多大影响，目前还难以估计。

农地入市存在天花板

闲置宅基地入市，对于农民而言，是件好事。

但有专家指出，农地入市的口子开大了，每个农民都有机会成为农村土地改革的受益者，但并不是每个人都最终能成为农村宅基地改革的最终受益者。

这主要在于，城市对建设用地的需求总量是有限的，农村建设用地量较大，城市需要的有限，毕竟城镇化进程已经进入后半程了，不是农村能供应多少城市里就能全盘高价接了。其次是各地政府的落地速度，在需求有限的情况下，哪些村集体能先给市场供应建设土地，就有先发优势，动得早了还能卖个好价钱，动得晚了可能就继续旁观了。

中国城市房地产研究院院长谢逸枫在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，农地入市的天花板，关键还在于赔偿标准是否与市场相一致;其次，是农地入市之后，农民的就业工作、收入问题如何来解决;第三，是农地入市的价格是否与商品市场同等同价;第四，农地入市之后，农民的出路在什么地方。应该说农地入市不仅仅是目前的政策、制度出现问题，而且法律也缺乏一定的保障。应该先完成农地入市政策法律，这样农地入市的力度才会不断加大，而且有利于保护农民。

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