关于工业用地变性项目，这是很多投拓人经常会面临的一个问题，其中有一些难点和坑点，需要在实操中注意。

工业地的来源

在改革开放以前，我国城市发展总体规划在概念上基本为零，当时的主要交通工具是“两轮”因此城市在布局工业区的时候，都是按照就近的原则布局在城市的近郊区。

改革开放后，特别是90年代以后，我国进入城市化的迅猛发展阶段，城市建成区“摊大饼”往外扩张。原来属于郊区的工业区，竟然成为市中心。因此在很多城市的主城区里面都还残留着一些“优质”工业用地，主要表现在一些三四线城市。

城市扩张的实例图

这是一个巨大的土地市场，很多人都看到了这一点，包括不少中间人都想在其中分一杯羹。但这个业务并不好做。

政策文件依据

根据2003年国务院发布的《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》中第四条部分内容明确规定：协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，经城市国土行政管理部门统一招标挂牌拍卖。

该文件在立法精神方面，规定了变更土地性质必须经过招拍挂程序，没有给自行改造调规变性留下想象的空间。

另外一个文件，《招标挂牌拍卖出让国有土地使用权规定》第四条，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、挂牌、拍卖的方式出让”

纯粹对政策法规解读，工业用地变性必须经过政府收储，由政府统一调规变性，然后再公开拍卖。

但是对于政府收储的行为，法律上也有明确的对政府权力的限制。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律中规定，政府可以收储的行为对象，限制为四类：一是为公共利益需要；二是城市规划进行旧城区改造；三是土地使用权合同到期，使用者没有申请续期的；四是土地闲置，取得土地满两年未动工的的。除此之外的土地，政府是不能强制收回的，只能与土地使用权人协商。在立法上是严厉杜绝政府强制收回土地，再出让创收的行为。

小结分析

就上述法律法规的立法精神来看，对于工业用地变性，我们能总结出三层意思：

1、工业用地原则上不允许土地使用权人自行调规变性。

2、工业用地需由政府统一收储，统一调规变性，再经过招拍挂程序公开出让；

3、工业用地使用权未到期的，政府不能强制收储，土地使用权人未到期的使用权得到法律保证。

当然，上面的文件规定知识理论值，实际操作中并不会完全照此执行，还有一些其他现实问题要考虑。

实际操作的一些做法

实际上，在各个地方政府在工业用地变性问题上的态度各不相同。如果由政府统一收储调规变性，在土地使用权未到期的情况下，需要与原土地使用者协商，并且支付一定的补偿金。协商这个环节很难，费时费力，所以很多地方政府根本不愿意去做。补偿金支付这个问题，对于财政本来就捉襟见肘的一些地方，才是最大的拦路虎。

因此在这个问题上，很多地方是留下了一定的开口的，即允许部分工业地通过使用权人自主申请调规变性。

举个例子：

2015年成都市发布了一个文件《成都市人民政府办公厅转发市国土局、市经信委关于工业集中发展区外工业用地处置意见的通知》，对工业用地变性的操作适用对象，做出了明确的规定：

在2005年1月1日以前，在非工业集中发展区以外取得的工业用地，因城市规划变更需调整土地用途的，经向规划部门批，向各区县国土局办理用地性质变更手续，并按双评估补足土地差价以后，由权利人自行改造。

对于财政较为宽裕的一二线城市，对于工业用地的变性，都是严格控制的态度。道理很简单，工业用地变性不占用当地的建设用地指标，理论上来讲政府可以通过工业地集中统一收储，再公开出让，还没有指标额度的限制。而且自主变性对于增加土地财政收入，远远没有公开拍卖竞价的贡献大。因为土地拍卖市场溢价较高，这类城市也愿意付出成本去做工业用地的提前回收、补偿，调规变性等工作。

但是广大的三四五线城市就另当别论了，因为财政支付能力较差，工业用地收储还会占用本来就已经很饱和的供求市场。因此这类城市一般对调规变性持半开放的态度，一方面不禁止也不支持土地使用权人去申请自主调规变性，另一方面对每年通过自主调规变性地块的数量、面积有严格的把控，以免影响正常的供地秩序。

工业用地变性分类：

因此我们按照是否需要政府统一收储，然后再统一公开出让。可以将工业用地变性分为自主变性，以及政府收储变性两种。

自主变性：即由原工业用地使用权人自主申请变性，政府在收到申请后审批，出具新的规划条件再新办国土证的情形。此种情况不需要再公开挂网招拍挂出让，只需要缴纳双评估差价即可。前提是必须满足当地的的自主申请变性的政策文件精神。

政府收储变性：即由政府收回原工业用地使用权人的土地，并给以一定的补偿，政府统一收储纳入土地出让计划，出具新的规划条件再重新挂网公开出让的情形。此种情况需要再公开挂网招拍挂出让，全程公开透明。原工业地使用权人，在全程中没有任何先天优势，只能公开参与拍卖。

一般来讲需要公开拍卖的工业用地，基本上是很难控地（关系够硬就自主变性了）的，设条件也不怎么现实。只有自主变性对房企来说才是可控的，本文所说的工业用地变性，指的是自主变性一类。

自主变性流程

大前提是土地所在区域的控规已经由工业用地变为商住用地，如果用地规划没有调整，变性就无从说起。并且需要提前向地方政府的分管领导（一般会是分管市长、区长、县长层级的领导负责）线下沟通，取得口头沟通同意后，再开始正式的申请流程。

大致需要五个步骤：

1、向当地政府申请变性，取得同意的会议纪要或者批复（这个至关重要）；

2、规划部门出具新的规划条件；

3、由评估公司出具地块价值评估报告；

4、缴纳双评估土地差价；

5、集齐上述资料，向国土局申请新办国土证。新办的国土证是新的70年的使用权，从领取新证之日起计算。

备注：双评估补差，指的是按照土地现在的市场价值估值，减去工业土地使用年限剩余的残值，得到的现在需要交纳的差价土地款。

风险控制

在乐观的情况下，上述全部流程走完需要6-9个月的时间。一些土地居间人所说的三个月能搞定的说法，基本上不可信。变性的项目，需要到政府去核实该项目是否满足要求，能否启动程序，双评估价格补差缴费标准等。很多项目土地方自己也没多大把握能否完成自主变性，只是听几个中间人撺掇，就信以为然。

谨慎评估工改项目走完全套流程所需的时间，这个至关重要。作者认为，在无法准确预估时间的情况下，不建议支付大额定金，保证金、共管资金等。可以先签订框架协议，锁定项目后，在双评估补价差的环节再支付资金。资金支付后能快速取得国土证，交易风险能得到有效把控。

很多地方政府在权利人申请自主变性方面，表面上是持开放和欢迎的态度的，只要你去申请，都会受理。但这并不代表你会顺利拿到新办的土地证，捡到“便宜”。地方政府会使用一些套路，让你拿到新证也很难受，比如：

一是提高双评估的价格，正常来讲一般在双评估环节是用基准地价作为基础进行土地现值评估，但是很多地方采用近期土拍的最高价为基础评估的办法，让你拿到的地跟拍到的地一样贵。价格贵了，还要花费很长的时间去跑审批流程，这种项目还不如直接去公开市场直接拍地得了。

二是提高商住比，比如周边地块的商业比例都是10%，但是你家去申请的时候，要求做到30%。

三是要求自持、配建、移交等，这类用得相对比较少。

总结一句话，工业地变性是一个集技术和资源人脉的工作，而且十分耗费时间，必须对全流程的操作可行性有一个全面、充分的评估。

因此，工业地变性项目需要谨慎对待。

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